UNHCR Eckpunkte-Papier zum Flüchtlingsschutz

 

Einleitung
Im Verlauf der vergangenen Legislaturperiode hat Deutschland verschiedene positive Schritte unternommen, mit denen der Flüchtlingsschutz gestärkt wurde. Zu nennen ist dabei insbesondere die ad-hoc Aufnahme von Flüchtlingen aus Krisengebieten, insbesondere dem Irak und Syrien, sowie die Einrichtung eines Pilot-Programms für Resettlement mit einer jährlichen Aufnahmequote. Auch die jüngsten gesetzlichen Änderungen, mit denen für Schutzsuchende der Zugang zu effektivem Rechtsschutz gegen Überstellungen im DublinSystem im Gesetz verankert wurde, stärken den Respekt für die Rechte der Schutzsuchenden auch in Übereinstimmung mit der europäischen Rechtsprechung.

In der neuen Legislaturperiode sollte an diese Bestrebungen angeknüpft werden und das vorhandene Schutzinstrumentarium in dem Bestreben weiterentwickelt werden, dass – auch bei steigenden Asylbewerberzahlen – sichergestellt ist, dass alle international schutzbedürftigen Personen in Umsetzung der Genfer Flüchtlingskonvention, menschenrechtlicher Verpflichtungen und der europarechtlichen Bestimmungen auch internationalen Schutz erhalten. Zudem würde UNHCR es sehr begrüßen, wenn Deutschland weitere Verantwortung für den Flüchtlingsschutz übernehmen würde, insbesondere durch einen Ausbau der Resettlementkapazitäten.
Vor diesem Hintergrund nimmt UNHCR die Neukonstituierung von Bundestag und Bundesregierung zum Anlass, auf wichtige Problemfelder im Bereich des Flüchtlingsschutzes hinzuweisen, die in den kommenden Jahren angegangen werden sollten. UNHCR sieht dabei Handlungsbedarf insbesondere in folgenden Bereichen:

• Gewährleistung eines fairen und effizienten Asylverfahrens
• Entschiedenes Handeln gegen eine Diffamierung von Schutzsuchenden und Schutzbedürftigen
• Flüchtlingsfreundliche Umsetzung der europarechtlichen Richtlinien
• Wahrung von Rechten der Schutzsuchenden bei der Anwendung der europarechtlichen Zuständigkeitsregelungen (Dublin III)
• Erleichterung eines legalen Zugangs zu Schutz in Europa
• Resettlement: Anpassung des Status und Erhöhung der Quote
• Schutz von Flüchtlingen und anderen schutzbedürftigen Personen vor Bestrafung wegen illegalen Grenzübertritts
• Vereinfachung des Familiennachzugs
• Schaffung eines Aufenthaltstitels für Staatenlose
• Finanzielle Unterstüzung der Arbeit von UNHCR

1. Gewährleistung eines fairen und effizienten Asylverfahrens

Mit den steigenden Zahlen von Asylverfahren steigen ebenso die Herausforderungen für das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, die erforderliche Qualität der Verfahren zu gewährleisten und eine Entscheidung in angemessener Zeit sicherzustellen. Hierfür muss dem
Bundesamt die erforderliche personelle Ausstattung zur Verfügung stehen und die Praxis mit hinreichenden Maßnahmen zur Qualitätssicherung begleitet werden. Im Interesse eines fairen und transparenteren Verfahrens sollte aus Sicht von UNHCR der
Zugang zu kostenloser, qualifizierter Verfahrensberatung vor der Durchführung der Anhörung für alle schutzsuchenden Personen gewährleistet werden. Dies könnte auch dazu beitragen, dass die Antragsteller sämtliche für ihr Schutzgesuch relevanten Fakten tatsächlich bei der Anhörung vortragen und diese vom Sachbearbeiter auf Glaubhaftigkeit geprüft werden können. Dies wiederum würde auch die Effizienz und Qualität der Verfahren schon in der Behördeninstanz erhöhen und dazu führen, dass in einer höheren Zahl von Entscheidungen ein vollständiger Sachverhalt zu Grunde gelegt wird. Letzteres könnte auch zahlreiche gerichtliche Verfahren entbehrlich machen.

Um den besonderen Bedürfnissen Minderjähriger Rechnung zu tragen, sollte die verfahrensrechtliche Handlungsfähigkeit von derzeit 16 auf 18 Jahre heraufgesetzt werden. Hierfür spricht insbesondere die Verpflichtung zur vorrangigen Berücksichtigung des Kindeswohls, wie es generell im Übereinkommen über die Rechte des Kindes und der Europäischen Grundrechtecharta ebenso wie – bezüglich der unbegleiteten minderjährigen Schutzsuchenden – in der Asylverfahrensrichtlinie normiert ist.
Das Flughafenverfahren ist insbesondere durch sehr kurze Verfahrensfristen in erheblichem Maße auf eine Beschleunigung des Verfahrens ausgelegt und gibt – zumal angesichts der verkürzten Fristen für Klage und Antrag auf einstweiligen Rechtschutz – Anlass zur Sorge, dass
die Möglichkeit zu einer fairen Rechtswahrnehmung nicht immer angemessen gewährleistet ist. Das Flughafenverfahren ist zudem in besonderem Maße ungeeignet für die Behandlung der Schutzgesuche von Personen mit besonderen Bedürfnissen, wie z.B. Minderjährige, Opfer von Menschenhandel oder Personen, die aufgrund von Gewalterlebnissen oder ähnlichen Ereignissen traumatisiert sind. Vor dem Hintergrund der spezifischen Schutznormen zugunsten von schutzbedürftigen Asylsuchenden in der geänderten EU-Aufnahmerichtlinie spricht sich UNHCR daher dafür aus, diese Gruppe von Schutzsuchenden vom Flughafenverfahren
auszunehmen.

2. Entschiedenes Handeln gegen eine Diffamierung von Schutzsuchenden und Schutzbedürftigen

In Anbetracht der in jüngster Zeit punktuell zu beobachtenden Fremdenfeindlichkeit gegenüber Asylbewerbern und Flüchtlingen fordert UNHCR alle Parteien und die neue Regierung auf, derartigen Aktionen und Meinungsbekundungen entschieden entgegen zu treten und die psychische und physische Integrität von Menschen zu schützen, die auf der Suche nach einem sicheren Hafen in Deutschland um Asyl nachsuchen.

3. Schutzorientierte Umsetzung der europarechtlichen Richtlinien

Die anstehende Umsetzung der neuen europarechtlichen Bestimmungen bietet nicht nur eine Gelegenheit, die Harmonisierung der rechtlichen Vorschriften in den beteiligten EUMitgliedstaaten voranzutreiben, sondern auch die Rahmenbedingungen für eine zuverlässige
Feststellung internationalen Schutzbedarfs und dessen Gewährung in Deutschland zu verbessern.
Vor diesem Hintergrund empfiehlt UNHCR, bei Umsetzungsbestimmungen, die eine europarechtliche Norm widerspiegeln sollen, in der Regel eine mit dem Wortlaut der Richtlinie identische Umsetzung vorzunehmen, sofern nicht eine abweichende Regelung aufgrund völkerrechtlicher Vorschriften geboten ist. Keinesfalls sollte die Umsetzung zu einer Aushöhlung bestehender Standards führen, sondern vielmehr der Umsetzungsprozess dazu genutzt werden,  die Fairness des Asylverfahrens weiter zu verbessern.

Besondere Herausforderungen ergeben sich im Hinblick auf die Umsetzung der Richtlinie über die Aufnahmebedingungen. Insbesondere sieht die Richtlinie vor, dass die Mitgliedstaaten beurteilen müssen, ob ein Antragsteller besondere Bedürfnisse für die Aufnahmesituation hat, etwa weil er oder sie traumatisiert ist, Opfer von Menschenhandel geworden ist, oder altersbedingt Besonderheiten in den Bedürfnissen bei den Aufnahmebedingungen vorliegen. Bei der Unterbringung von unbegleiteten Minderjährigen über 16 Jahren ist zudem zu beachten, dass eine Unterbringung in Aufnahmeeinrichtungen für Erwachsene nur zulässig ist, wenn dies im Einzelfall dem Kindeswohl dient.
Auch das Asylbewerberleistungsgesetz wird anhand der verfassungs- sowie europarechtlichen Regelungen zu überprüfen sein. Insoweit sollte auch einbezogen werden, dass eine Abweichung des Leistungsniveaus von den Bestimmungen für Sozialleistungen für eigene Staatsangehörige und Ausländer mit einem stabileren Aufenthaltstitel einer differenzierenden Begründungsbedarf, wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ergibt.

4. Wahrung der Rechte von Schutzsuchenden bei der Anwendung der europarechtlichen Zuständigkeitsregelungen (Dublin III)

Mit der Neufassung der Dublin-II Verordnung über die Zuständigkeit für die Durchführung eines Asylverfahrens (Dublin-III Verordnung) sind Verbesserungen zur Wahrung der Einheit der Familie und des Kindeswohls eingeführt worden, einschließlich einer Verpflichtung zur Suche nach Familienangehörigen. Die Zusammenführung von Familienangehörigen, die sich in verschiedenen am System beteiligten Staaten befinden, ist vorrangige Verpflichtung. Daneben ergeben sich Konstellationen, in denen die familiären Bindungen außerhalb der Kernfamilie Berücksichtigung finden sollten. Insoweit spricht sich UNHCR für eine humanitäre Anwendung des Dublin-Verfahrens und eine großzügige Anwendung der in der Verordnung enthaltenen Ermessensklauseln aus.
Anlässlich der Probleme in einzelnen Staaten, Schutzsuchenden menschenwürdige Aufnahmebedingungen und ein faires und effizientes Asylverfahren zur Verfügung zu stellen, hebt UNHCR hervor, dass auch in Anwendung der Dublin-III Verordnung die Überstellung in einen anderen Staat aus menschen- und flüchtlingsrechtlichen Gesichtspunkten unzulässig ist, wenn dem Schutzsuchenden dort unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Weiterschiebung in eine solche Gefahr oder in eine Gefahr der Verfolgung im Sinne der GFK droht. Dies gilt sowohl dann, wenn das Schutzsystem im primär zuständigen Staat insgesamt nicht funktioniert, als auch, wenn im Einzelfall eine solche Gefahr besteht.

5. Erleichterung eines legalen Zugangs nach Europa

Nach wie vor liegt eines der zentralen Probleme für die Erlangung internationalen Schutzes in Europa in den hohen Hürden für den Zugang zum Territorium der EU-Staaten, um überhaupt um Schutz nachsuchen zu können. So müssen Menschen, die aus ihren Heimatländern fliehen, in Ermangelung sicherer und legaler Alternativen häufig auf dem Weg zum Schutz in Europa nicht nur erheblichen finanziellen Aufwand betreiben, sondern oftmals auch ihr Leben riskieren. Hier bleibt Deutschland aufgefordert, durch Eröffnung neuer und Ausweitung bestehender legaler Einreisewege seiner Verantwortung für den internationalen Flüchtlingsschutz noch besser
nachzukommen. Im Hinblick auf die Maßnahmen zur Sicherung der EU-Außengrenzen sollte die Bundesregierung ihr politisches Gewicht einbringen, um ein menschen- und flüchtlingsrechtskonformes Vorgehen sicherzustellen.

Daneben wäre es begrüßenswert, wenn über eine Vereinfachung der Visumsvergabe in Krisensituationen die spontane Einreise nach Deutschland zum Zwecke des Nachsuchens um internationalen Schutz erleichtert würde.

6. Resettlement: Anpassung des Status und Erhöhung der Quote

Aus Sicht von UNHCR sollte Deutschland sein Engagement im Bereich Resettlement auch über das Jahr 2014 hinaus aufrecht erhalten und weiter verstärken. Wünschenswert wäre in diesem Zusammenhang insbesondere eine solide rechtliche und administrative Verankerung von Resettlement im deutschen Flüchtlingsschutzsystem, die eine vollständige Gleichbehandlung der im Rahmen von Resettlement aufgenommenen Flüchtlinge mit den nach spontaner Einreise in Deutschland als Flüchtlinge anerkannten Personen garantiert und das Verfahren der Auswahl und Aufnahme von Resettlement-Flüchtlingen noch effizienter gestalten hilft. UNHCR erhofft sich zudem nicht zuletzt mit Blick auf die positiven Erfahrungen bei der Aufnahme und Eingliederung von Resettlement-Flüchtlingen und die breite öffentliche Akzeptanz von Resettlement als Instrument des internationalen Flüchtlingsschutzes eine deutliche Ausweitung der deutschen Resettlement-Quote.

7. Schutz von Flüchtlingen und anderen schutzbedürftigen Personen vor Bestrafung wegen illegalen Grenzübertritts 

In jüngerer Zeit ist verstärkt zu beobachten, dass schutzsuchende Personen mit strafrechtlicher Verfolgung konfrontiert sind, wenn sie sich auf der Flucht und ihrer Suche nach einem sicheren Aufenthaltsstaat nicht an die förmlichen Einreisebestimmungen gehalten haben. Die für Flüchtlinge typische Notsituation, dass angesichts der akuten Bedrohung grundlegender Menschenrechte der Betroffenen keine Zeit für eine ordnungsgemäße Einreise in ein Aufnahmeland mit allen erforderlichen Reisepapieren ist, trägt Artikel 31 der Genfer Flüchtlingskonvention Rechnung, der die Vertragsstaaten auf die Straflosigkeit einer illegalen Einreise von Flüchtlingen verpflichtet. Unter anderem die mit den Versuchen der illegalen Einreise häufig einhergehende – und für das Erreichen eines Aufnahmelandes wie Deutschland praktisch unvermeidliche – Benutzung gefälschter Papiere ist von diesem Tatbestand aus Sicht von UNHCR mit umfasst.
Um die Respektierung dieser völkerrechtlichen Vorgabe sicherzustellen, empfiehlt UNHCR, die Straflosigkeit für diese Fälle gesetzlich klarzustellen. Eine Be-strafung wegen illegaler Einreise sollte nach Auffassung des UNHCR auch dann aus-geschlossen sein, wenn der Asylantrag des Asylbewerbers schließlich abgelehnt wird, soweit nicht eine offensichtlich missbräuchliche Asylantragstellung vorliegt. Dies sollte daher auch für subsidiäre Geschützte und Personen, die vor Gewalt und bewaffneten Konflikten fliehen, gelten, die einer vergleichbaren Notsituation ausgesetzt sind.

8. Vereinfachung des Familiennachzugs

Nach Beobachtungen von UNHCR stoßen Flüchtlinge bei der Umsetzung ihres Wunsches, im Herkunftsland oder in Drittstaaten zurückgebliebene Familienangehörige zu sich nach Deutschland nachreisen zu lassen, auf eine Vielzahl rechtlicher und praktischer Hindernisse.
Ausgehend von dem Gedanken, dass Flüchtlinge in der Regel keine Alternative zur Wiederherstellung der Familieneinheit in ihrem Zufluchtsstaat haben, rechtfertigt diese Zwangslage eine Privilegierung von Flüchtlingen auch im Bereich des Familiennachzuges, welche in verschiedenen internationalen, europarechtlichen und nationalen Vorschriften auch ihren Ausdruck gefunden hat. UNHCR würde gesetzliche Verbesserungen befürworten, insbesondere eine Ausweitung des Familienbegriffes für das Recht auf Familienzusammen-führung oder die Einführung eines entsprechenden Rechts auch für subsidiär geschützte Personen. Daneben würde sich UNHCR insbesondere eine deutliche Vereinfachung und Beschleunigung des bestehenden Verfahrens beim Familiennachzug und allgemein einen sensibleren Umgang mit Flüchtlingen im Familiennachzugsverfahren wünschen. Hier besteht nach Einschätzung von UNHCR im Rahmen der bestehenden Regelungen durchaus Spielraum für praktikablere Lösungen, die eine stärkere Berücksichtigung der besonderen Situation von Flüchtlingen ermöglicht.

9. Schaffung eines Aufenthaltstitels für Staatenlose

Staatenlosen Personen ist es häufig verwehrt, sich in einem anderen Land als dem Land des tatsächlichen Aufenthalts niederzulassen. Diese Personen sind in ähnlicher Weise auf den Schutz des Aufenthaltsstaates angewiesen wie Flüchtlinge, da auch in ihrem Fall – mangels
einer Staatsangehörigkeit – kein anderer schutzbereiter Staat zu Verfügung steht. Dies wird auch durch das Übereinkommen über die Rechtstellung von Staatenlosen von 1954 anerkannt. Staatenlose Personen, die sich in Deutschland aufhalten und nicht in ein anderes Land ausreisen können, bleiben häufig dauerhaft hier und bedürfen des Schutzes durch Deutschland. In Ermangelung eines spezifischen Aufenthaltstitels für staatenlose Personen in einer solchen Situation leben die betroffenen Personen jedoch mitunter auf der Grundlage unzureichender Aufenthaltstitel, mit denen nicht alle nach der von Deutschland ratifizierten Staatenlosenkonvention vorgesehenen Rechte gewährleistet werden. UNHCR ruft daher dazu auf, unter bestimmten Voraussetzungen einen speziellen Aufenthaltstitel für staatenlose Personen zu schaffen.

Anlässlich der Konstituierung des Deutschen Bundestages und der Deutschen Bundesregierung zur 18. Legislaturperiode
Berlin, im September 2013

UNHCR-Vertretung für Deutschland und Österreich
Wallstr. 9-13, 10179 Berlin

 

Veröffentlicht am 30. September 2013 in Dokumente, Empfehlungen, Human Rights, Medien, Politik und mit , , , , , , , , , getaggt. Setze ein Lesezeichen auf den Permalink. Ein Kommentar.

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