OVG Sachsen| Kosten Ausweise

Leitsatz:
Das behördliche Ermessen, einem bedürftigen Antragsteller, der keinen zwingenden Reisegrund geltend macht, die Gebühren für die Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge zu ermäßigen, ist aufgrund des aus Art. 29 Nr. 1 GFK folgenden Gebots, anerkannte Flüchtlinge bei der Erhebung von Gebühren nicht schlechter zu stellen als deutsche Staatsangehörige, und der allgemeinen Verwaltungspraxis gemäß Nr. 20.2 PassVwV in der hier maßgeblichen Fassung vom 3. Juli 2000 (GMBl. S. 587) zugunsten einer dem Antragsteller positiven Entscheidung reduziert.

(Amtlicher Leitsatz)

Schlagwörter:
Reiseausweis für Flüchtlinge, Gebühr, Verwaltungsgebühr, Ausstellung, Passbeschaffungskosten, Kosten, Ermäßigung, Gebührenermäßigung, sonstige Gebühr, Ermäßigung aus Billigkeitsgründen, Billigkeit, anerkannter Flüchtling, Reisegrund, zwingender Reisegrund,

Normen:
GFK Art. 29 Abs. 1, PassG § 20 Abs. 2, PassV § 15 Nr. 1 a, AufenthV § 53 Abs. 1,

Auszüge:

[…]

2. Die Klage ist auch begründet. Die Ablehnung des Antrags der Klägerin auf Ermäßigung der Verwaltungsgebühr für die Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge durch den Bescheid der Beklagten vom 10. Januar 2008 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Dresden vom 16. Januar 2008 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Sache ist spruchreif; die Klägerin hat Anspruch zumindest auf die von ihr begehrte Ermäßigung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Da der Senat nach dem Grundsatz ne ultra petita nicht über das Ermäßigungsbegehren der Klägerin hinausgehen darf, kann offen bleiben, ob sie vollständige Befreiung hätte verlangen können.

 

a) Rechtsgrundlage für die begehrte Ermäßigung ist § 53 Abs. 1 Halbs. 2 AufenthV, wonach sonstige Gebühren ermäßigt werden können. Die hier streitige Gebühr für die Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge ist eine sonstige Gebühr im Normsinn, weil sie nicht unter die in § 53 Abs. 1 Halbs. 1 AufenthV abschließend aufgezählten Gebühren fällt, von denen Ausländer, die ihren Lebensunterhalt nicht ohne Inanspruchnahme von Leistungen nach dem Zweiten oder Zwölften Buch Sozialgesetzbuch oder dem Asylbewerberleistungsgesetz bestreiten können, zwingend befreit sind. Aus dem systematischen Zusammenhang mit § 53 Abs. 1 Halbs. 1 AufenthV ergibt sich, dass auch die im Ermessen der Behörde stehende Ermäßigung sonstiger Gebühren nach Halbsatz 2 voraussetzt, dass der Antragsteller seinen Lebensunterhalt nicht ohne Inanspruchnahme von den in Halbsatz 1 genannten Leistungen bestreiten kann.

 

Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist nicht – wie das Verwaltungsgericht angedeutet, aber letztlich offen gelassen hat – der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung. Es ist auch nicht nach den allgemeinen für die Verpflichtungsklage entwickelten Regeln in dem Sinn zu differenzieren, dass es für die Überprüfung der Ermessenserwägungen auf den Zeitpunkt des Erlasses der letzten behördlichen Entscheidung ankommt, während für die Frage, ob schon aus Rechtsgründen der begehrte Verwaltungsakt erteilt oder versagt werden muss, auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung in der Tatsacheninstanz abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 24. Januar 1995, BVerwGE 97, 301 m.w.N.). Denn diese Regel gilt nur, soweit sich aus dem materiellen Recht nicht anderes ergibt (vgl. z.B. BVerwG, Urt. v. 17. September 1987, BVerwGE 78, 218). Vorliegend wird die allgemeine Regel durch das anzuwendende materielle Gebührenrecht verdrängt. Danach richtet sich die Beurteilung einheitlich nach der im Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenschuld bestehenden Sach- und Rechtslage (vgl. § 11 VwKostG; VGH BW, Urt. v. 14. Oktober 1988, ESVGH 39, 50).

 

b) Zu diesem Zeitpunkt war die Klägerin unstreitig noch auf Leistungen im Sinne des § 53 Abs. 1 Halbs. 1 AufenthV angewiesen, so dass die Voraussetzungen für die im behördlichen Ermessen liegende Ermäßigung nach Halbsatz 2 vorliegen.

 

c) Bei der Ermessensentscheidung nach § 53 Abs. 1 Halbs. 2 AufenthV handelt es sich nach der amtlichen Inhaltsangabe um eine „Ermäßigung aus Billigkeitsgründen“. Durch die Möglichkeit einer Gebührenreduktion aus Billigkeitsgründen soll regelmäßig die Möglichkeit geschaffen werden, bei der Gebührenerhebung besonderen Umständen des Einzelfalles Rechnung zu tragen, etwa dann, wenn die Gebührenerhebung nach Art oder Umfang der Verwaltungstätigkeit im Einzelfall nicht gerechtfertigt erscheint (sachlicher Billigkeitsgrund) oder sie angesichts der wirtschaftlichen Lage des Gebührenschuldners unbillig erscheint (persönlicher Billigkeitsgrund; vgl. BVerwG, Urt. v. 16. November 2006 – 5 C 26.05 -, juris Rn. 14). Für eine nach § 90 Satz 3 AuslG bereits wegen der wirtschaftlichen Lage des Einbürgerungsbewerbers ermessensfehlerfrei reduzierte Einbürgerungsgebühr war geklärt, dass die Flüchtlingseigenschaft eines Einbürgerungsbewerbers zwar keine zusätzliche Ermäßigung gebietet, aber zu dessen Gunsten bei der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen ist (BVerwG a.a.O. Rn. 15 und 20). Ebenso hat der Senat allein den Bezug von Leistungen nach dem Zweiten oder Zwölften Buch Sozialgesetzbuch als Anlass zur Prüfung einer Ermäßigung der Einbürgerungsgebühr nach § 38 Abs. 2 Satz 4 StAG a.F. aus Billigkeitsgründen genügen lassen (vgl. Senatsbeschl. v. 20. Dezember 2010, InfAuslR 2011, 120).

 

Ausgehend davon kann dahinstehen, ob die Ablehnung des Ermäßigungsantrags bereits deshalb ermessensfehlerhaft ist, weil die Beklagte und die Widerspruchsbehörde bei der Ermessensausübung angenommen haben, aus der Systematik des § 53 Abs. 1 Halbs. 1 und 2 AufenthV sei zu schließen, dass bei Bezug von Sozialleistungen regelmäßig die Ermäßigung versagt werden solle, wenn nicht abweichend vom „Normalfall“ besondere – im Streitfall zu verneinende – Gründe hinzuträten, „die ein Abweichen von der in der Regel zu begleichenden Gebühr rechtfertigen könnten“. Das ist zweifelhaft. Zwar regelt das Gesetz in § 48 Abs. 1 Nr. l a, § 49 Abs. 2 AufenthV die Erhebung der Gebühr und bestimmt, dass davon nur in den in § 53 Abs. 1 Halbs. 1 AufenthV geregelten Fällen durch zwingende Befreiung abgewichen werden muss und in sonstigen Fällen durch Ermessensbefreiung oder -ermäßigung abgewichen werden kann. Daraus lässt sich aber nicht schlussfolgern, dass eine Ermessensermäßigung in der Regel nicht möglich sein soll. Denn der Verordnungsgeber hat in § 53 Abs. 1 Halbs. 1 AufenthV nur Fälle zwingender Befreiungen selbst geregelt und im Übrigen Ermäßigungsentscheidungen dem (weiten) Ermessen der Behörde überlassen, ohne in Halbsatz 2 einen Regelversagungsgrund des Inhalts zu formulieren, dass sonstige Gebühren in der Regel nicht ermäßigt werden sollen. Insoweit ist entgegen der Auffassung der Beklagten und des Verwaltungsgerichts auch kein erheblicher Unterschied zur im Ermessen der Behörde stehenden Ermäßigung der Einbürgerungsgebühr nach § 38 Abs. 2 Satz 5 StAG zu erkennen. Auch wenn diese Norm anders als § 53 Abs. 1 Halbs. 1 AufenthV für abschließend aufgezählte andere Amtshandlungen keinen zwingenden Befreiungstatbestand für Sozialleistungsbezieher enthält, ist sie im entscheidenden Gesichtspunkt vergleichbar konzipiert. § 38 StAG regelt nämlich in Absatz 2 Satz 1 ebenso wie § 48 Abs. 1 Nr. 1 a, § 49 Abs. 2 AufenthV die Erhebung der Gebühr und überlässt in Absatz 2 Satz 5 ebenso wie § 53 Abs. 1 Halbs. 2 AufenthV die Entscheidung über eine Ermäßigung dem Ermessen der Behörde, ohne für die Ausübung des Ermessens eine bestimmte Regel vorzugeben.

 

Die Frage, ob die angefochtenen Bescheide bereits deshalb ermessensfehlerhaft sind, weil die Behörden ihr Ermessen rechtsirrig im von ihnen angenommenen Regelfall zu Lasten der Klägerin als beschränkt angesehen haben, kann indes dahingestellt bleiben. Denn daraus ergäbe sich lediglich ein Neubescheidungsgrund. Im Streitfall hat die Klägerin darüber hinaus aber Anspruch auf die begehrte Ermäßigung jedenfalls in der von ihr begehrten Höhe. Das Ermessen der Beklagten ist nämlich aufgrund des aus Art. 29 Nr. 1 GFK folgenden Gebots, anerkannte Flüchtlinge bei der Erhebung von Gebühren nicht schlechter zu stellen als deutsche Staatsangehörige, und der allgemeinen Verwaltungspraxis zur Gebührenbefreiung von deutschen bedürftigen Passbewerbern, zugunsten einer der Klägerin positiven Entscheidung reduziert.

 

Art. 29 Nr. 1 GFK enthält die völkerrechtliche Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland, von Flüchtlingen keine anderen oder höheren Gebühren zu erheben, als unter ähnlichen Verhältnissen von ihren eigenen Staatsangehörigen jetzt oder künftig erhoben werden. Unter ähnlichen Verhältnissen wie von einem Flüchtling für die Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Nr. 1 GFK werden von einem deutschen Staatsangehörigen für die Ausstellung eines Reisepasses nach § 6 PassG Gebühren erhoben. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang die Erwägung der Beklagten, dass die Klägerin, um ihrer Passpflicht nach § 3 Abs. 1 Satz 2 AufenthG für den Aufenthalt im Bundesgebiet zu genügen, auch einen Ausweisersatz nach § 48 Abs. 2 AufenthG beantragen könnte, für den nach § 48 Abs. 1 Nr. 10 AufenthV eine Gebühr in Höhe von 20,00 E fällig sei, von der sie kraft Gesetzes nach § 53 Abs. 1 Nr. 8 AufenthV befreit sei. Zwar schließt die in Art. 29 Nr. 1 GFK normierte völkerrechtliche Verpflichtung es nach Art. 29 Nr. 2 GFK nicht aus, die Gesetze und sonstigen Rechtsvorschriften über Gebühren für die Ausstellung von Verwaltungsurkunden einschließlich Personalausweisen an Ausländer auf Flüchtlinge anzuwenden. Diese Vorbehaltsklausel würde einen Verstoß gegen Art. 29 Nr. 1 GFK daher etwa dann ausschließen, wenn fir die Ausstellung von Personalausweisen entsprechenden Dokumenten an Ausländer höhere Gebühren als für die Ausstellung von Personalausweisen an deutsche Staatsangehörige erhoben und erstere auf Flüchtlinge angewandt würden. Darum geht es vorliegend indes nicht. Bei dem Ausweisersatz nach § 48 Abs. 2 AufenthG handelt es sich um eine mit Angaben zur Person und einem Lichtbild versehene sowie als Ausweisersatz bezeichnete Bescheinigung über den dem Ausländer erteilten Aufenthaltstitel, mit dem er sich im Inland genauso wie deutsche Staatsangehörige durch Personalausweis ausweisen kann. Er ist mit dieser beschränkten Funktion nicht nur einem Reisepass nicht vergleichbar. Nach deutschem Passrecht kann einem Ausländer vorbehaltlich der hier nicht einschlägigen Regelung des § 1 Abs. 4 Satz 2 PassG nicht einmal ein Reisepass erteilt werden. Damit sind keine für Ausländer geltenden Passvorschriften ersichtlich, die auf Flüchtlinge nach § 29 Nr. 2 GKF angewendet werden könnten.

 

Für die Ausstellung eines Reisepasses an deutsche Staatsangehörige sind nach § 20 Abs. 2 PassG i.V.m. § 15 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a PassV Gebühren in Höhe von 59,00 Euro zu erheben. Unter der Voraussetzung, dass die Person, die die Gebühren schuldet, bedürftig ist, ermöglicht es § 17 PassV, die Gebühren nach Ermessen zu ermäßigen oder von ihrer Erhebung abzusehen. Im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenschuld waren die Behörden bei der entsprechenden Ermessensentscheidung an die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Passgesetzes (PassVwV) in der damals geltenden Fassung vom 3. Juli 2000 (GMBl. S. 587 – PassVwV a.F.) gebunden, die in Nr. 20.2 bestimmte, dass ein Passbewerber insbesondere dann als bedürftig im Sinne des § 3 PassGebV (entspricht: § 17 PassV) anzusehen ist, wenn er Anspruch auf laufende Hilfe zum Lebensunterhalt oder Anspruch auf Sozialhilfe hat, die den Anspruch auf laufende Hilfe zum Lebensunterhalt beinhaltet, oder entsprechende, das Existenzminimum sichernde Leistungen der Kriegsopferfürsorge erhält oder höchstens entsprechende Einkünfte hat. Anders als die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Passgesetzes vom 17. Dezember 2009 (GMBl. 2009, S. 1716 f. – PassVwV 2009), die in Nr. 20.1.4 festlegt, dass bedürftigen Personen ein Pass nur dann gebührenfrei oder mit ermäßigter Gebühr auszustellen ist, wenn zwingende Gründe, wie z.B. Tod oder schwere Krankheit von Angehörigen, soziale Maßnahmen oder die Arbeitsaufnahme im Ausland, den Besitz eines Passes erforderlich machen, und dazu verlangt, dass die antragstellende Person den Pass zur Einreise oder zum Aufenthalt im Ausland auch tatsächlich benötigen und dies in geeigneter Weise nachweisen muss, enthält die Vorgängerverwaltungsvorschrift keine entsprechenden Erfordernisse.

 

Da die seinerzeit bedürftige Klägerin keinen zwingenden Reisegrund geltend gemacht hat, würde die Ablehnung ihres Ermäßigungsantrags folglich zu einer Art. 29 Abs. 1 GFK widersprechenden höheren Gebührenbelastung führen, es sei denn, es hätte bereits im hier maßgeblichen Zeitpunkt eine Verwaltungspraxis gegeben, dem öffentlichen Interesse an einem kostendeckenden Gebührenaufkommen bei der Ausstellung von Reisepässen an bedürftige deutsche Staatsangehörige Vorrang gegenüber dem entgegenstehenden privaten Interesse einzuräumen, wenn diese keinen zwingenden Reisegrund nachwiesen. Bestand hingegen vor Inkrafttreten von Nr. 20.1.4 PassVwV 2009 eine derartige Verwaltungspraxis nicht, so ist das Ermessen der Beklagten zwecks Vermeidung eines Verstoßes gegen Art. 29 Nr. 1 GFK auf eine der Klägerin günstige Ermäßigungsentscheidung reduziert. Zu diesem Ergebnis gelangt der Senat, nachdem er den Sachverhalt soweit als möglich aufgeklärt und sich die volle Überzeugungsgewissheit vom Nichtbestehen der einen zwingenden Reisegrund verlangenden Verwaltungspraxis im hier maßgeblichen Zeitpunkt der Entstehung der Gebührenschuld gebildet hat.

 

Im Rahmen der Beweiswürdigung beachtet der Senat, dass die Klägerin die materielle Beweislast dafür trägt, ob die Beklagte ihr gegenüber von einer für bedürftige deutsche Passbewerber unter ähnlichen Verhältnissen bestehenden Verwaltungspraxis abgewichen und damit eine Verletzung der völkerrechtlichen Verpflichtung aus Art. 29 Nr. 1 GFK gegeben ist, die die ihr günstige Ermessensreduktion auslöst. Den besonderen Schwierigkeiten bei einem Negativbeweis ist im Verwaltungs- im Unterschied zum Zivilprozess nicht durch Umkehr der Beweislast Rechnung zu tragen; sie sind jedoch bei der Beweiswürdigung ebenso wie der Umstand zu berücksichtigen, dass einem Beteiligten eine besondere Mitwirkungspflicht hinsichtlich solcher Tatsachen obliegt, die allein in seiner Sphäre liegen (vgl. näher BVerwG, Urt. v. 30. Januar 1997 – 2 C 10.96 -, juris Rn. 17 f.; BVerwG, Urt. v. 27. September 2006 – 3 C 34.05 -, juris Rn. 25).

 

Davon ausgehend lässt sich allein aus dem Umstand, dass das Erfordernis eines zwingenden Reisegrunds ausdrücklich erst in Nr. 20.1.4 PassVwV 2009 niedergelegt worden ist, noch nicht schließen, dass das Kriterium zuvor nicht ausschlaggebend war. Denkbar wäre nämlich auch, dass durch Nr. 20.1.4 PassVwV 2009 nur eine bislang schon (stillschweigend) praktizierte Verwaltungsübung bestätigt worden wäre. Dagegen spricht allerdings das nachrichtlich an die Innenministerien der Länder gerichtete Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 13. Juni 2007 (Widerspruchsakte, letzte Seite) zur Frage der Gebührenbefreiung bei der Beantragung von Personaldokumenten. In dem Schreiben wird ausgeführt, dass aufgrund der Möglichkeit der Gebührenbefreiung für „bedürftige“ Personen im Sinne von Nr. 20.2 PassVwV davon auszugehen sei, dass der Regelsatz keine Gebühren für Personaldokumente umfasse. Wörtlich wird hieraus gefolgert: „Somit ist derzeit von der Gebührenerhebung für die Ausstellung eines […] Reisepasses abzusehen, wenn der Antragsteller seine Bedürftigkeit im Sinne des […] § 3 PassGebV (vgl. Nr. 20.2 PassVwV) nachweist. Dies wird in der Regel durch Vorlage des jeweiligen Bewilligungsbescheids über die Leistungen nach dem SGB II oder SGB XII erfolgen können.“ Von dem Erfordernis eines zwingenden Reisegrunds, wie es später in Nr. 20.1.4 PassVwV 2009 geregelt wird, ist dabei keine Rede.

 

Zur weiteren Aufklärung, ob das der Beklagten nach § 53 Abs. 1 Halbs. 2 AufenthV eingeräumte Ermäßigungsermessen auf eine der Klägerin günstige Ermessensentscheidung reduziert war, hat der Senat die Beklagte um Auskunft gebeten, ob sie im maßgeblichen Zeitpunkt der Entstehung der Bearbeitungsgebühr bei der Beantragung eines Reisepasses für deutsche Staatsangehörige, die auf Leistungen nach dem Zweiten oder Zwölften Buch Sozialgesetzbuch angewiesen waren, entsprechend dem Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 13. Juni 2007 und Nr. 20.2 PassVwV in der damals geltenden Fassung vom 3. Juli 2000 (GMBl. S. 587) von der Gebührenerhebung für die Ausstellung eines Reisepasses abzusehen pflegte, ohne darauf abzustellen, ob zwingende Gründe den Besitz eines Passes erforderlich machten, oder ob dieses erst in Nr. 20.1.4 PassVwV in der Fassung vom 17. Dezember 2009 (GMBl. 1716) vorgeschriebene Ermessenskriterium lediglich eine bereits zuvor bestehende Verwaltungsübung bestätigte. Zur Substantiierung der damals ggf. herrschenden Verwaltungsübung wurde die Beklagte um Vorlage möglichst von drei anonymisierten Bescheiden gebeten, mit denen über den Antrag eines bedürftigen deutschen Staatsangehörigen auf Befreiung von der Gebührenerhebung für die Ausstellung eines Reisepasses entweder ohne Heranziehung des Kriteriums eines zwingenden Reisebedürfnisses positiv oder aufgrund dieses Kriteriums negativ entschieden wurde.

 

In ihrer Stellungnahme vom 2. Juli 2013 behauptet die Beklagte zwar, dass sie bei der Entscheidung über die Befreiung von der Gebühr oder über deren Ermäßigung bereits im hier maßgeblichen Zeitpunkt „analog der in der späteren Verwaltungsvorschrift festgeschriebenen Tatbestände“ zusätzlich zur Bedürftigkeit des Passbewerbers ein zwingendes tatsächliches Reisebedürfnis verlangt habe. Sie hat zum Beleg hierfür jedoch keinerlei schriftliche Bescheide vorlegen können, mit denen über den Antrag eines bedürftigen deutschen Staatsangehörigen auf Befreiung von der Gebührenerhebung für die Ausstellung eines Reisepasses aufgrund dieses Kriteriums negativ entschieden wurde. Ausweislich der Stellungnahme der Beklagten kann noch nicht einmal nachvollzogen werden, wie viele Reisepässe vor dem 1. November 2007 gebührenfrei ausgestellt wurden. Zur Begründung wird angeführt, bei dem berechtigten Personenkreis seien in der Regel keine finanziellen Mittel für größere Reisen, bei denen der Besitz eines Reisepasses notwendig sei, vorhanden gewesen. Es seien auch keine Anträge auf Gebührenbefreiung bzw. Reduzierung der Gebühr bekannt. Schriftliche Bescheide zur Befreiung von der Gebühr für den Reisepass seien nicht vorhanden. Diese Ausführungen sprechen entgegen der Behauptung der Beklagten bereits gegen die Annahme einer stillschweigenden Verwaltungspraxis, denn eine solche setzt zumindest eine relevante Anzahl von Fällen voraus, in denen sich eine Verwaltungsübung herausbilden kann. Dass es eine solche Anzahl nicht gegeben hat, bestätigt die Beklagte im Grunde selbst, wenn sie abschließend, freilich im Widerspruch zu der zuvor geltend gemachten Unkenntnis von Befreiungs- oder Ermäßigungsanträgen, von „sehr begrenzten Einzelfällen“ spricht, bei denen „ggf.“ die Gebühr nach Prüfung der Tatbestände durch mündlichen Bescheid erlassen worden sei. Auffallend ist darüber hinaus, dass die Beklagte auf das ihrer Auffassung entgegenstehende Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 13. Juni 2007 in keiner Weise eingeht. Der Senat hält es daher für ausgeschlossen, dass die Beklagte, hätte sie seinerzeit über eine relevante Anzahl von Passgebührenbefreiungsfällen entscheiden müssen, sich im Wege einer abweichenden Verwaltungspraxis über die Auffassung des für den Erlass von Verwaltungsvorschriften zum Passrecht zuständigen Bundesministeriums des Innern hinweggesetzt hätte. Dagegen spricht nicht zuletzt, dass auch im vorliegenden Verwaltungsverfahren – soweit erkennbar – zu keinem Zeitpunkt das angebliche Erfordernis eines zwingenden Reisegrunds geprüft worden ist. […]

Veröffentlicht am 6. März 2014 in Asyl, Dokumentation, Gesetze, Medien, Politik, Urteile und mit , , , , , getaggt. Setze ein Lesezeichen auf den Permalink. Kommentare deaktiviert für OVG Sachsen| Kosten Ausweise.

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